Baronieën en flessenhalzen: het evenwicht van decentralisatie

“De whereabouts, dat is ondertussen alleszins beslist, die komen in de scripts zodoende dat men daar ook naartoe kan vragen.”

Tijdens een memorabel televisie-interview antwoordde minister Wouter Beke vorige week op de vraag of het klopt dat contact tracers positief geteste mensen kunnen vragen waar ze allemaal geweest zijn. Als er zoiets bestaat als gevleugelde woorden, dan waren deze woorden pijnlijk ongevleugeld.

Centraal gezag versus lokale autonomie

Het interview was het hoogtepunt van een sterk gecoördineerd media-offensief vanuit lokale besturen om het centrale gezag van de minister te ondermijnen. De minister bleek jammer genoeg bijzonder efficiënt in het uitvoeren van deze ondermijningsactie.

Het lelijke geharrewar rond de contact tracing gaat in essentie over decentralisatie. Op welk niveau in je organisatie leg je beslissingen het best? Je hebt een duidelijke centrale coördinatie nodig, zegt de ene. Het is net het fijnmazige netwerk onderaan waarin je het meeste expertise en kennis hebt zitten, zegt de ander. Als het woord “ivoren toren” valt, weet je dat je aan een discussie over decentralisatie bezig bent.

Decentralisatie is de mate waarin beslissingen genomen worden door onderdelen van het geheel in plaats van door het geheel zelf. In een volledig centraal model gebeuren alle beslissingen aan de top. In een volledig decentraal model gebeuren alle beslissingen onderaan. Beide extreme modellen komen in realiteit niet voor.

Baronieën en flessenhalzen

Decentralisatie is typisch voor samenwerkingsverbanden die te groot zijn om nog in detail aangestuurd te worden door één centraal gezag. Het is altijd een evenwichtsoefening tussen baronieën en flessenhalzen. Geef je onderdelen te veel vrijheid dan wordt het geheel rommelig inefficiënt, hou je alle beslissingen bij een centrale coördinatie dan ontstaat daar een frustrerend wereldvreemde traagheid.

Dit is wat er aan de hand lijkt te zijn bij de contact tracing. Verschillende steden en gemeenten willen hun eigen aanpak opzetten omdat het centraal gecoördineerde systeem te lang op zich laat wachten. Je zou verwachten dat het overbevraagde Agentschap Zorg en Gezondheid een gat in de lucht springt met die aangeboden hulp, maar in de praktijk gaat ze op de rem staan.

In een ontluisterend stuk in de Tijd over de aanloop naar de Antwerpse tweede lockdown, blijkt hoe hard er getrokken en geduwd werd tussen centraal en lokaal gezag en hoeveel kostbare tijd daarmee verloren ging.

Ivoren torens en eigen houtjes

In het minstens even ontluisterende interview met bevoegd minister Beke zien we hoe hij vergeefs probeert een falende centralistische approach te verdedigen. De weerstand bij de minister en zijn centrale diensten tegenover lokale initiatieven is tastbaar in het gesprek. Meedoen kan desnoods nog, meedenken niet.

Het is duidelijk liever niet de bedoeling dat gemeenten zomaar op eigen houtje eigen initiatieven gaan opstarten.

“Zomaar op eigen houtje” is de tegenhanger van de “ivoren toren” en een tweede heldere indicator dat we over decentralisatieproblematiek spreken. Want wat dreigt er te gebeuren wanneer centrale coördinatie verruild wordt voor bottom up-initiatief?

Verlies van overzicht. Een wirwar aan lokale beslissingen en initiatieven genereert meer werk voor de al overbevraagde centrale coördinatie. Een veelheid aan data betekent nog geen veelheid aan kennis.
Destandardisatie. Er is een groot risico op onvolledigheid van data omdat elke locatie haar eigen invulling gaat geven aan wat ze wel en niet registreren en doorgeven.
Stuurloosheid. Zonder centrale coördinatie verzandt decentralisatie al heel snel in silo-denken en gebrekkige afstemming. Iedere afdeling kan zich dan op de borst kloppen dat ze zelf hard gewerkt hebben, maar het gezamenlijke resultaat blijft uit.

Slagkracht en kennis

Centralisatie geeft slagkracht. Decentralisatie levert kennis op. Dat is de vuistregel. De tragiek van decentralisatieprocessen is echter dat de betrokken partijen dat principe wel eens durven omdraaien en geloven dat centralisatie net kennis is (“de top weet het altijd beter”) en decentralisatie net slagkracht (“Wat we zelf doen, doen we beter”).

Centralisatie geeft slagkracht. Decentralisatie levert kennis op. Dat is de vuistregel.

Zoals bij elke evenwichtsoefening is het belangrijk om niet in één van de twee extremen te vervallen. Zo’n evenwichtsoefening doe je best heel bewust en daar is tijd en overleg voor nodig. Idealiter begin je er dus aan voor er een crisis is. De gebreken worden immers heel duidelijk wanneer de druk op de ketel komt te staan.

Het getouwtrek tussen een centraal coördinerend agentschap enerzijds en allerlei lokale initiatieven anderzijds over wie er nu de lead heeft in de contact tracing is daarvan een heldere illustratie. De minister had beter die spanning tussen centraal en decentraal expliciet benoemd in zijn interview in plaats van zich in de hoek van centralist te laten duwen.

Decentralisatie mag niet gaan over wie in de organisatie het het beste weet, maar over hoe de expertise in het veld optimaal kan ontsloten worden ten dienste van een heldere richting voor heel de organisatie.